События
Об ИНС
Президент ИНС
Доклады и книги Статьи Контакты

Независимая газета: Региональная интеграция: мотивы и риски

Проект Таможенного союза в несколько ином формате был анонсирован еще в середине 1990-х годов, но довольно быстро увяз в противоречиях сторон. Безуспешной оказалась и попытка создания ЕЭП с участием Украины в начале нулевых годов

Проект Таможенного союза в несколько ином формате был анонсирован еще в середине 1990-х годов, но довольно быстро увяз в противоречиях сторон. Безуспешной оказалась и попытка создания ЕЭП с участием Украины в начале нулевых годов. В явном кризисе пребывала российско-белорусская интеграция. В каждом случае Москва ссылалась на неконструктивное поведение партнеров, подчас вполне справедливо, но в историческом масштабе все это не могло не быть проявлением ее собственной несостоятельности. Современная Россия стала выглядеть хронически неспособной к той ключевой для современных держав форме политики влияния, которая связана с формированием региональных интеграционных блоков. На этом фоне сам факт того, что в 2007–2010 годах удалось согласовать и принять целый ряд базовых соглашений, единый Таможенный кодекс, научиться решать политические противоречия в рамках «тройки», выглядел приятной неожиданностью.

Я бы рассматривал это как подтверждение некоего минимума геополитической дееспособности государства.

Разумеется, региональная интеграция – не самоцель. Но в данном случае она вполне соответствует нашим национальным задачам, если считать таковыми, например:

– создание условий для воссоединения русского народа в рамках единого пространства, если не политического, то социально-экономического и культурного (понятно наше тяготение к Белоруссии, но не будем забывать, что и в Казахстане русские составляют около трети населения, а сами казахи благодаря уровню и качеству занятости в республике вряд ли усугубят азиатский крен наших миграционных потоков);

– создание условий для промышленного развития с опорой на внутренний рынок (это примерно то, что нам необходимо, чтобы выйти из ловушки сырьевой специализации и при этом не попасть в другую ловушку – специализации на дешевом труде);

– создание условий для умеренной конкуренции юрисдикций и предприятий (то есть конкуренции не уничтожающей, а стимулирующей – в рамках таможенной «тройки» она вполне может быть именно таковой, поскольку уровень и тип развития союзников вполне сопоставимы).

Есть и ряд более технических аргументов в пользу союза, главным образом связанных с реальными перспективами прироста ВВП государств-участников за счет увеличения масштабов производства и восстановления кооперации.

Иными словами, как по замыслу, так и по исполнению проект ТС и ЕЭП, на мой взгляд, в целом успешный. Но успеху часто сопутствует повышение рисков. В данном случае это именно так. Сегодня мы находимся на той стадии, когда сама успешность интеграционного строительства может стать источником новых вызовов и дилемм.

Одной из них является проблема расширения Таможенного союза.

Что приоритетно: углубление интеграции, отладка регулирующих механизмов на наднациональном уровне или расширение и взаимная адаптация возникших структур с интересами и потребностями новых членов?

Ответ на этот вопрос зависит от ситуации. Например, поспешное расширение ЕС оказалось в целом не самым удачным примером для подражания. А вот не менее поспешное, экономически неподготовленное объединение Германии себя полностью оправдало. Просто у ФРГ были достаточно сильные исторические мотивы для того, чтобы идти на риски экономической разбалансировки и разбалансировки институтов.
В нашем случае такие сильные мотивы есть только в отношении Украины.

Ее присоединение к ТС действительно придало бы проекту новое, более высокое качество – благодаря масштабу рынка, сопоставимому уровню развития, потенциалу кооперации во многих отраслях и, конечно, культурно-этнической близости населения наших стран.
Но в Украине нет ни одной влиятельной политической силы, которая ставила бы цель присоединения к проекту, несмотря на все экономические выгоды, которые он несет.

Эта ситуация может измениться, но только после:

– окончательного разочарования в перспективах евроинтеграции;

– появления серьезной экономической истории успеха на платформе ТС–ЕЭП.

Это значит, для того чтобы в перспективе мы вышли на оптимальный сценарий расширения проекта – расширения в сторону Украины, – на данном этапе необходимо как раз его развитие в нынешнем формате. То есть интенсивное, а не экстенсивное развитие.

Но, к сожалению, может получиться иначе.

В 2011 году официальную заявку на вступление в ТС подала Киргизия. На политическом уровне в рамках ЕврАзЭС эта заявка была поддержана, создана рабочая группа, которая занимается подготовкой и реализацией этого решения. Видимо, она будет работать довольно долго, учитывая большое количество проблем как для структур ТС, так и для самой Киргизии, возникающих при ее присоединении к союзу. Но политическое решение заявлено.

Точно так же оно заявлено (хотя и не оформлено официально) в отношении Таджикистана. Недавно руководство МИД РФ высказалось по этому поводу вполне определенно. То есть в случае успешного присоединения Киргизии процесс пойдет дальше.

Хотя предполагаемые сроки вступления Киргизии и Таджикистана в Таможенный союз разные, проблемы, возникающие в этой связи, практически идентичны. Поэтому я буду рассматривать их совокупно.

1. Самое очевидное – это большой перепад в уровне развития между странами ТС и его потенциальными членами.

Во-первых – перепад в уровне экономического развития. Подушевой ВВП Киргизии – около 1000 долл. Но дело не только в показателях формальных, но и  в структурных. В экономике абсолютно доминирует теневой и даже прямо криминальный сектор, замешанный на контрафакте и наркотрафике. В корне изменить эту ситуацию возможно, наверное, только в режиме прямого внешнего управления. То есть фактически невозможно (поскольку чревато неприемлемыми рисками и издержками для Москвы. Не говоря уже о «суверенитете» самих республик).

Во-вторых – перепад в уровне социального развития: системы образования, социализации в этих странах либо не работают должным образом, либо, если и работают, все больше отдаляются от России, от наших цивилизационных стандартов. Особенно это касается Таджикистана и юга Киргизии, где дерусификация шагнула очень далеко.

2. В совокупности эти два взаимосвязанных процесса – экономическая и социальная архаизация стран региона – порождают ту проблему, которая сегодня очень болезненна для России. Приток мигрантов – в большом количестве и в очень низком качестве.

Необходимые нам меры протекционизма на рынке труда будут крайне затруднены участием стран – доноров миграции в Таможенном союзе. Понятно, что единый рынок труда оформляется только на уровне ЕЭП. Но требования более продвинутого этапа интеграции будут неизбежно учитываться уже на старте. Соответственно системные, долгосрочные ограничительные меры будут невозможны.

3. Следующая проблема, о которой вскользь уже упомянуто, – полупрозрачность границ. Киргизии – с КНР, Таджикистана – с КНР и Афганистаном. Интеграция Киргизии и Таджикистана в Таможенный союз – это интеграция китайской контрабанды и афганского наркотрафика.

Искренне надеюсь, что внутрироссийский лоббизм в пользу их вступления никак не связан с возникающими на этой почве интересами.
Наверное, остроту проблемы мог бы снять всеобъемлющий внешний контроль над границами этих республик. Если подходить к делу серьезно, установление такого контроля должно было бы рассматриваться как условие-минимум для обсуждения вопроса об их участии в ТС.
Способны ли обеспечить такой контроль Москва, Минск или Астана – этот вопрос я оставлю риторическим. Но вот то, что сами республики на такой контроль вряд ли согласятся или по меньшей мере постараются сделать его сугубо формальным, сомнений не вызывает – слишком велика зависимость от криминального уклада.

4. В легальной плоскости, если брать торговлю республик с КНР, тоже нет готовности что-то менять, сужать коридор для китайского ширпотреба. Хотя сама Киргизия выступает инициатором присоединения к ТС и выражает в нем крайнюю заинтересованность, она требует для себя уступок и преференций. В том числе возможности сохранения низких барьеров для импорта и реэкспорта китайских товаров. Дополнительная экспансия китайских товаров на отдельных рынках уже стала одной из издержек создания ТС. Соответственно эта проблема будет усугубляться.

5. И последнее, по порядку, но не по важности. В ТС и ЕЭП действует консенсусный механизм принятия решений. Точнее, коллегия Евразийской экономической комиссии голосует двумя третями, но на уровне Совета комиссии, где принимаются принципиальные решения, должен быть консенсус. Это значит, что принятие в структуру даже самого незначительного в смысле объема экономики и проблемного партнера открывает ему полный доступ к блокированию решений.

Мы помним, как иногда пользовались правом вето новые члены ЕС, когда маленькая страна из соображений торга по частным вопросам могла блокировать масштабные, системные процессы. Думаю, потенциальные новые члены ТС будут использовать эту технологию куда более активно. В том числе по объективным причинам: их нужды, приоритеты и проблемы действительно очень специфичны. Но именно поэтому подстраивать, адаптировать под них приоритеты структуры в целом – что, еще раз повторю, будет неизбежно в силу действующего механизма принятия решений – значит поставить крест на амбициях проекта. По сути, дальнейшая интеграция будет заблокирована. Мы будем заняты бесконечной адаптацией отстающих, а не движением вперед.

Чем сбалансированы эти очевидные минусы? Что на другой чаше весов?

Часто говорится о находящихся на территории республик привлекательных активах. Это гидроэнергетика, некоторые остатки военной промышленности, минеральные ресурсы. Но все эти активы могут быть освоены российским или казахстанским капиталом и вне рамок Таможенного союза. И отчасти уже осваиваются. У Москвы и без ТС достаточно рычагов влияния на ситуацию, чтобы в той же энергетической сфере разговаривать с сильных позиций.

Недавно директор ФСКН Виктор Иванов выступил с идеей создания госкорпорации по развитию Центральной Азии. При надлежащей реализации эта идея могла бы послужить альтернативой включению проблемных государств во внутренний периметр важного для России интеграционного проекта. Во-первых, на этой основе можно было бы обеспечить точечный контроль России (возможно, совместно с рядом международных партнеров) над отдельными стратегически важными активами в регионе, во-вторых – «связывание» избыточных трудовых ресурсов в Средней Азии.

Стратегически мы заинтересованы в устойчивом социально-экономическом развитии региона, чтобы сокращать свои собственные риски (включая и иммиграцию, и наркотрафик, и экспорт исламизма). Понятно также, что полноценное экономическое развитие тех же Киргизии и Таджикистана будет критически зависеть от возможностей выхода на рынок стран Таможенного союза. Но ничто не мешает согласовывать и обеспечивать этот доступ по тем или иным товарным позициям без полноправного членства в интеграционных структурах. Например, в последние годы в Киргизии активно развивается текстильная промышленность, в которую вовлечена значительная часть населения республики. Более 90% экспортируемой продукции поступает в Россию. Безусловно, в российских интересах сохранить эту отрасль местной экономики на плаву. Но для этого совсем необязательно предоставлять стране право вето в интеграционных структурах и открывать свободный доступ на российский рынок труда.

Иными словами, и интересы российских инвесторов, и реализация проектов, работающих на занятость, социальную стабильность в экономически ослабленных государствах Средней Азии, вполне могут быть обеспечены без их включения в Таможенный союз.
Поэтому реальные аргументы лежат где-то в другой плоскости, и они выражаются в двух словах: география и пропаганда.

Географический аргумент состоит в том, что горы, проходящие по территории Киргизии и Таджикистана, являются естественными границами региона. Эти границы были обустроены в советское время, их легче контролировать и защищать. Но легче, увы, только в техническом смысле, а не в политическом – реального контроля союзников над своими границами республики, как уже было сказано, вряд ли допустят. А если есть политическая воля, для того чтобы добиваться такого контроля, – что ж, прекрасно, давайте это делать в рамках ОДКБ. Организации, которая является донором безопасности для региона. Она должна наполняться реальным содержанием, противодействуя трансграничным угрозам, в том числе связанным с наркотрафиком.

Что же касается пропагандистской стороны дела, то, здесь, конечно, преобладает стремление продемонстрировать наглядные, зримые успехи интеграционного проекта. И одним из свидетельств успеха видится расширение.

Стоит ли во имя большого политического пиара жертвовать реальными жизненными интересами общества, усугубляя и без того крайне острые проблемы массовой иммиграции и трансграничной преступности, – вопрос, который в имперской модели принятия решений далеко не всегда решается в пользу общества. Так что этот аргумент приходится учитывать всерьез.

Понятно, что включить в Таможенный союз Киргизию проще, чем привлечь в него Украину. Проще, чем перейти на новый уровень интеграции – я имею в виду создание валютного союза. Но проще – не всегда лучше.

Да и пиар-эффект в данном случае выглядит крайне сомнительным. Если словосочетание «Евразийский союз» будет ассоциироваться у жителей России с наркотрафиком, контрабандой и миграционным беспределом, то вкус к любым интеграционным начинаниям будет утрачен надолго.
Думаю, оставшееся до принятия окончательных решений время мы должны использовать для того, чтобы это стало ясно всем – даже тем, кто их принимает.   

18 июня 2013 года
http://www.ng.ru/ng_politics/2013-06-18/9_integraciya.html